关于我省财政支农资金整合创新研究(转载)
浏览次数:2321  作者: 柴琨    发布时间:2017-08-17

省科顾委财税金融专家组

“三农”工作始终是党和政府工作的重中之重。近年来,党中央、国务院连续出台了一系列强农惠农富农的财政支持政策,其力度之大、覆盖面之广,超过以往任何一个时期。因此如何管好用好支农资金,不仅是各级财政而且是各级政府工作的重要内容和职责。其根本路径就在于各级政府及其财政部门要随着财政支农支出的不断增加和我国农业现代化建设进入新阶段出现的新情况和新问题,始终将创新财政支农资金管理模式,加大财政支农资金整合力度,确保财政支农资金的使用始终围绕农业现代化建设这个中心任务,纳入日程,抓在手上,取得实效。

一、实施财政支农资金整合的背景

财政支农资金整合的提出,是在在我国经济社会发展进入工业化中期,农业和农村经济社会发展进入一个新阶段,党和国家作出一项带有体制机制性改革的重大决策。这项决策是在十六大提出统筹城乡社会发展,十六届四中全会提出两个趋向判断,为保障国家粮食安全,增加农民收入、缩小城乡差距,推进社会主义新农村建设,国家加大对农业投入的背景下提出来的。针对财政支农投资管理分散、交叉重复的问题,解决财政支农资金使用分散、效率不高等突出问题。2005年的中央一号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》和2006年的一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中,明确提出整合财政支农资金,要积极探索财政支农资金整合的有效途径,加强财政支农资金的整合监管力度,提高财政资金使用效益。在2005年年底召开的中央农村工作会议上,时任国务院总理温家宝明确要求“各部门要相互配合,加大支农资金协调整合的力度,提高使用效益,集中力量办大事”。

根据中央文件的要求和中央领导的指示精神,财政部、国家发改委等部门陆续出台一系列相关文件。2005年、2006年财政部先后下发了《关于做好财政支农资金整合试点工作的通知》(财农[2005]31号)和《财政部关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》(财农[2006]36号)两个文件,对各地财政部门开展财政支农资金整合试点工作作出了总体部署和安排,要求各地财政部门认真做好财政支农资金整合试点工作。根据财政部统一部署,2006年,中央财政在全国选择了162个县开展支农资金整合试点,在l3个粮食主产区选择了26个县开展整合支农资金支持新农村建设试点。

为进一步规范加强财政支农资金管理,确保财政支农资金安全有效,提高财政支农资金使用效益,2008年,财政部设立了现代农业发展专项资金,通过财政支农资金整合来发展现代农业。一是对县级整合试点实行绩效考评和奖补制度。二是以现代农业生产发展资金为平台,建立和完善省级支农资金整合机制。三是进一步规范部门预算管理,巩固中央农口部门支农资金整合成果。按照有关要求,将部门预算中性质相近、用途相同的项目资金进行归并整合,并直接用于地方。在坚持以县为主进资金整合的同时,各地积极探索省级财政支农资金统筹安排使用的有效途径,按照国家有关部委的要求,积极支持开展财政支农资金的整合试点工作,出台推进省级支农资金整合政策措施,加大对地方支农资金整合的引导力度,并制定出台了适合本地财政支农资金整合的政策措施和相关制度。中央财政和省级财政建立了支农资金整合奖补制度,将过去由中央财政安排引导性资金支持支农资金整合的做法,改为各地先自主整合,中央财政考评后给予奖励,以推动形成县级支农资金整合的内在需求和自有动力,从机制和制度上进一步深化整合工作。由此也形成了涵盖中央、省和县三个财政级次的支农资金整合格局。

二、我省财政支农资金整合的现状分析

我省新一轮涉农资金整合,重点是从对“两大平原”涉农资金的整合开始的。2013年6月,国务院批准我省开展“两大平原”现代农业综合配套改革试验,同年8月,财政部正式印发《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》(财农[2013]197号)。按照国务院批复我省的总体实施方案内容,国家赋予我省“两大平原”改革试验的主要任务包括创新农业生产经营体制、建立现代农业产业体系、深化土地管理制度改革等11个方面38项内容。其中,在第11项改革任务中,国家明确要求我省推进涉农专项资金整合。按照上述部署和财农197号文件要求,我省在国家赋予的政策框架内,深入开展了省级层面涉农资金整合先行先试。据统计,2013年,我省共整合3大类77项涉农资金307.6亿元(中央255.9亿元,省级51.7亿元),其中:农业生产发展类226.9亿元,农村社会发展类68.9亿元,扶贫开发类11.8亿元。2014年,我省共整合3大类58项(77项资金实际到位58项,部分资金中央层面已进行整合)涉农资金330.1亿元(中央279.9亿元,省级50.2亿元),其中:农业生产发展类236.2亿元、农村社会发展类80.7亿元、扶贫开发类13.2亿元。

两年来,在财政部和国家有关部委的大力支持下,我省涉农资金整合工作总体进展顺利,为“两大平原”改革试验各项任务的稳步推进提供了有力支持。

一是解决了突出问题。农业生产发展类资金,针对目前我省水利设施还不够完善,农机化程度还不够高,科技贡献率仍然偏低,畜牧的规模化养殖还不够大等突出问题,2014年共集中资金236.2亿元,支持修复斗渠、毛渠3.6万公里,闸门、涵洞1.5万处,水田池埂7.4万公里。支持新建农机合作社245个,为已建成农机合作社补充完善播种机179台、水稻收获机817台、高秆作物喷雾机械1742台,支持农民散户购置农机具1.98万台套。支持全省新建水稻育秧大棚4.4万栋、小型水稻智能浸种催芽车间93个,全省水稻育秧大棚将达到89.2万栋,水稻智能催芽车间将达到1116个,水稻智能催芽基本实现全覆盖。完成137个存栏1200头规模标准化奶牛场建设,新增奶牛5.7万头。农村社会发展类资金,针对农村教育设施薄弱和医疗卫生条件不健全的实际,2014年集中资金80.7亿元,推进完成235所义务教育学校标准化建设和633所农村中小学校小火炉改造任务,重点支持农村公路、一事一议、农村饮水安全等民生基础设施建设。扶贫开发类资金,结合贫困地区和少数民族地区基础设施和产业项目建设实际,2014年集中资金13.2亿元,重点解决农田水利、安全饮水等基础设施方面以及特色种、养植基地建设等农业生产方面的突出问题,实现了基础设施与产业建设的良性互动和有效结合,可实现36.1万农村贫困人口脱贫。

二是创新了投入方式。按照“钱随事走、集中力量、形成能力、解决问题”的原则,积极创新涉农整合资金投入方式,在三大类资金内部对项目进行集中整合的基础上,合理调整时间节点和空间布局,同时,通过部门之间项目整合、部门内部项目整合等多种方式,推进涉农整合资金支持项目早日形成能力。在时间节点上,打破以往“添油式”投入方法,对于确定支持的重点项目,财政扶持资金能够当年一次性全部投入到位的,全部安排到位,不搞分年度平均安排。规划需要多年完成的项目,能够缩短项目建设周期和一步到位的,通过集中投入,一步到位,早日发挥效益。例如,一些水利工程原来由于投入不到位,导致项目不配套、造成渠首与干渠、干渠与末级渠系不配套,多年发挥不了效益。由于缺乏资金支持,绥棱阁山水库十多年未立上项,去年我们通过整合资金及时立上项。在空间投放上集中,打破以往面面俱到、平均分配、撒芝麻盐式的方法,适当集中,不搞平均主义。

三是体现了综合效益。通过对涉农项目的整体谋划和配套安排,变以往“各唱各的调,各炒各的菜”为“共炒一盘菜、同坐一桌席”,有效发挥了涉农整合资金投入的整体合力和综合效益。例如,我省将水利骨干工程与土地整理项目配套实施。调整土地整理项目实施地点,与水利骨干工程匹配,将两个项目统一规划,统筹安排,配套推进。土地整理项目在水利骨干工程设计区域内实施,并规定土地整理资金的70%用于田间渠系建设,实现了水利骨干工程与田间渠系工程建设的有效对接,迅速形成灌溉能力。我省还将水利设施与农业技术设施配套实施,优先在水利工程配套完备地区,建设水稻智能催芽基地和育秧大棚,使两者有机结合,整体推进。将畜牧规模化养殖小区建设与加工龙头企业配套实施,规模化养殖小区均建设在加工龙头企业辐射范围内,促使加工企业的原料质量有效提高,解决奶牛养殖规模化、标准化水平不高问题的同时,加快了农业产业化能力的形成。

四是支持了体制机制创新。在支持农业服务体系创新方面:(1)为支持解决服务农民“最后一公里”问题。2014年,我们在两大平原改革试验重点县之一的肇源县进行了先行先试,通过支持该县创建“现代农业综合服务体”,探索新路径,创造新模式,破解了很多长期以来一直困扰农业发展的瓶颈难题,核心是正确处理政府、企业、农民之间的关系,打破“政府包打天下”的传统思维定势,实现政府在资源配置中的“角色”转换,按照“政府服务搭台,龙头企业、专业合作社、农民主角唱戏”的思路,走出了一条“各项服务功能有效整合、各种服务要素加速集聚、各类服务资源优化配置,建立新型服务业态”的路子,有效实现了八个方面的服务功能,即:农民信息交流载体功能、农业要素集聚平台功能、区域农业生产调度功能、农业科技推广示范功能、农业经营主体培育功能、农业金融保险创新功能、农产品展示功能、现代农业引领功能;(2)支持粮食售卖信息化服务平台建设。2014年,为了从根本上解决粮食收购企业及时向农民和卖粮者公布售粮信息,促进粮食经营公开透明,交易公平公正,保护农户切身利益问题,通过整合资金先后两次安排资金848.15万元,为全省427户粮食企业安装配置售粮信息公开显示系统平台(含LED显示屏和信息管理系统等),实行了粮食收购价格、数量、水分、杂质、等级等基本信息全面公开,方便了农民了解卖粮信息,强化了农民和社会对粮食收购工作的监督。在支持农业经营主体创新方面:(1)支持农民专业合作组织改变过去以种植业为主的发展模式,加快向多元化发展,增强各类专业合作组织的辐射带动能力和抗风险能力。到2014年,全省各类专业合作社总数已达到6.9万个。其中:大型农机合作社已达到1161个。(2)支持各类新型农业生产经营主体加快发展。到2014年,全省专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业生产经营主体总数已达到17万多个(其中:大户和家庭农场10.5万个),比上年增长17.1%,带动农村土地规模经营面积5971万亩,进一步推动了农业生产关系的调整和变革。(3)支持现代规模化奶牛场建设。2014年,通过整合资金共支持建设100个单体存栏1200头泌乳牛的现代化规模化奶牛养殖场,不仅大幅度提升了我省原料奶质量和附加值,也为带动农民增收创造了新的途径。在支持农村金融保险服务创新方面:(1)支持涉农金融组织创新发展。按照“两大平原”现代农业综合配套改革试验创新农村金融服务总体要求,继续做好农民专业合作社资金互助业务、农村合作金融公司、农业租赁金融公司和创新发展村镇银行试点工作,我厅给予适当资金补助和政策支持。同时,推动组建政策性农业保险机构,支持农村信用社改制组建农村商业银行。(2)支持融资担保体系建设。在我厅推动下,通过开发银行贷款和财政资金,共计筹集10亿元资金,已对全省12个市地、3个县的政策性担保机构进行注资,建立了以省鑫正担保集团为龙头、地市担保机构为主体的全省政策性担保体系,进一步增强了担保机构资本金实力,提高了其经营和抗风险能力。到至2014年,我省法人机构数量由89家增加到165家,年均增长22.8%;注册资本由102.2亿元增加到240.1亿元,年均增长32.9%,在保余额由215.8亿元增加到530.4亿元,年均增长35%。(3)支持完善担保代偿风险补助政策。调增担保代偿风险补助额度至1亿元,对为科技型和非科技型中小企业(包括农业企业)提供贷款担保的担保机构。截至2014年末,共为53家中小企业担保机构提供贷款代偿风险补助资金24964.33万元,调动了贷款担保机构为中小企业担保融资的积极性。(4)支持推动农业保险创新发展。按照省委、省政府关于农业保险发展总体思路和要求,我厅积极做好“扩面、提标、降费、增品、创新、监管”等工作,重点围绕降低保险费率、提高保障水平以及加强监督等,指导和规范我省农业保险条款修订工作。在修订后新条款中,种植业保险平均费率由10.38%降为7.84%,降幅近25%;平均缴纳保费由每亩37.5元降为18.6元,降幅达50%;基础保障水平由每亩平均148元/亩提高至178元,最高至303元,达到物价部门公布的直接物化成本,保障水平得到大幅度提高。以今年全省预计参保7729.56万亩测算,可减少各级财政保费补贴支出11.69亿元,减少农户保费支出2.92亿元,进一步减轻了农民负担,提升了财政资金使用效益。同时,积极支持在省内部分县(市)农民专业合作社开展“农业保险互助合作社”和“农业保险投保入股合作”试点工作,深入研究相关财政政策,并争取财政部支持。2014年,全省共有89.56万农户参保农业保险,种植业保险面积5754.29万亩,养殖业保险46.9万头,保费收入9.56亿元,其中财政补贴7.68亿元,省内5家农业保险经办机构已为47.88万农户理赔8.48亿元。在支持农业病虫害防治方式创新方面:为改变过去农民一家一户分散防治病虫害的传统方式,提高对农业病虫害的专业化统防统治能力和水平,2014年,我省利用"两大平原"涉农整合资金,集中投入资金4079.4万元,支持在全省35个县(市、区)统一开展飞机航化作业统防统治,共动用飞机45架5726架次,药剂372.2吨,累计作业面积370.08万亩。在创新农村“一事一议”机制方面:为了进一步解决好农村公益事业建设“事难议、议难决、决难行”问题,2014年,主要是在佳木斯市郊区进行了美丽乡村建设先行先试。通过调整涉农资金投入方式,创新农民议事机制,省级投入2610万元,带动地方政府投入3360万元、农民出工筹劳投入2225万元。由于充分发挥了农民的智慧和力量,真正做到了农民全程参与、农村的事情真正交给农民自己来办,较好地解决了农村公益事业建设中的资金筹集难、出工筹劳难、清障拆迁难和工程质量把关难的老大难问题,趟出了一条以农民为主体、自愿、自主建设美丽乡村建设的新模式。

三、我省财政支农资金整合面临的主要问题和困难

虽然我省涉农资金整合工作取得了一定成效,但在实际推进过程中,也遇到了一些现实问题和困难。一是思想认识需要一个转变过程。由于受传统管理方式和习惯影响,在涉农资金整合过程中还不够顺畅。“撒芝麻盐、平均分配”的惯性思维仍然需要一个转变过程。二是存量资金整合空间有限。依托存量资金开展整合,省级真正能够统筹安排的资金有限,有些中央规划的建设项目,本身也是我省支持的重点,保证了重大规划的上下衔接,但还有一些制约现代农业发展的核心和瓶颈问题,由于缺少必要增量资金,一时难以集中较大财力解决这些突出问题。三是相关配套基础工作还不够完善。由于整合资金是一种新型的管理使用方式,各部门需要一个熟悉和磨合过程,加之缺乏经验,所以出现了对相关项目的规划、论证、设计等准备工作跟不上,导致整合资金使用方向确定后,不能立即形成实际支出,在一定程度上影响了资金使用效益的发挥。

除了这些近期呈现出来的一些问题和困难之外,从黑龙江乃至全国涉农资金整合的基本面分析考察,尚存在以下一些突出问题和困难。

1、对财政支农资金“整合”认识不到位。无论在中央各部委涉农机构层面看,还是在省市县地方层面上看;不管是在财政系统内部,还是在涉农其他主管部门,相当一部分人对财政支农资金整合的重要性和紧迫性认识不足,没有站在维护保障国家粮食安全,实现农业现代化的高度来认识到新形势下加快财政支农资金的整合的重要意义。许多人思想观念仍然停留在狭窄封闭的“小农业”的意识中,没有树立起开放综合管理的“大农业”理念,观念上陈旧导致对财政支农资金整合在认识上难以统一思想,无法形成资金整合的共识氛围。更深层原因还有部门资金分配权力和利益在从中作梗。

2、财政支农资金整合的重点不突出。对中央和省级层面而言,对支农资金整合不仅没有明确的思路和具体规划,而且对支农项目建设时序、资金平衡缺乏综合分析、判断和协调,仅仅强调把资金整合的重点放在提高财政支农资金使用效率方面上,对具体支农资金“怎么整合”,整合后“钱要投到哪里去”,“当前需要解决什么问题、长远需要解决什么问题”,这些关乎支农资金整合的一系列重大问题,缺乏统一规划部署和具体实施方案,致使整合后支农资金在投向上缺乏连续性和长远性,年度间缺乏必要的衔接,使支农资金整合停留在“为了整合而整合”状态下,无法实现财政支农资金整合后所要解决和达到的预期效果。对基层县(市)而言也是如此,既缺乏财政支农中长期发展规划,也没有年度财政支农资金投入重点范围和项目储备。由于基层普遍缺少财政支农资金的产业发展、生产和生活基础设施建设规划,有些地方的县(市)区级支农资金整合平台的区域性和规划性不明显,引导聚集支农资金的功能不强;有些地方整合平台的内容过于空泛,具体的项目支撑不够,财政支农资金安排没有形成以规划为基础,以项目为载体的工作机制,资金整合后的可操作性也不强。就某个项目而言,究竟应当资助多少数额,在实际操作中也难形成科学标准,这使得整合后形成的“打包”资金难以实现合理分配,违背了整合的初衷。

3、财政支农资金整合缺乏部门之间的合作。现行的财政支农资金管理模式,使得支农资金分散在各个涉农部门管理和使用,所有涉农事务都是按照类别归属不同的部门管理,各类支农项目大都以条条管理为主,除了部门利益之外,各涉农部门对资金使用要求不同,支农资金的重点投向和建设内容也各有侧重,客观上形成了多头决策、分割安排使用的局面。加之,支农资金使用管理信息沟通渠道不畅通,这不仅使得掌握资金和项目分配权的各涉农部门在项目选择和资金投向等方面很难做到一致,也使财政支农项目计划、支农资金及资金整合工作不能同步进行。目前,省级资金整合与所辖县(市)级资金整合的协同工作的难度越来越大。有些县(市)为了获得省级整合资金,不得不迎合省级支农资金整合的“政策取向”,县级资金整合成为了被动调整。

4、财政支农资金整合没有一套规范的制度约束。目前涉农资金整合随意性较强,停留在被动的整合状态,主要是缺乏相应比较权威的政策法律法规体系,仅靠财政部门下发的文件来要求各部门和地方进行资金整合,是不可能在中央、省、市、县四级财政之间建立起自上而下有序流动的良好机制。有些地方过分依赖领导的权威,过分看重协调组织的作用,过分强调资金整合的完整性,牵强地将一些特定用途和指定区域的资金纳入整合范围,而忽略了各种体制机制的创新。还有些地方开展的涉农资金整合并没有严格按照设立依据、来源渠道、投入规模、执行期限、支持对象、支出用途和使用管理方式等对涉农资金进行认真梳理,从而导致一些涉农项目该撤销的没有撤销,该合并的没有合并。由于缺乏自上而下整合机制的有效支撑,把清理、归并涉农资金提升到预算编制环节进行统筹安排仍面临相当大的困难,资金整合只是停留在“治标”没“治本”的阶段,以至于整合的效果难以显现。

5、地方财政配套困难影响财政支农资金整合效果。现行财政体制实际上是分税制和财政包干体制结合的产物,在实际运行中强化了各级政府上收财权、下放事权的格局,成为导致地方财政困难的根本原因之一。中央下达的许多支农投资项目,规定地方政府都要进行资金配套,使得地方陷入不配套违规、配套没钱的两难境地。一些地方受财力的影响,无法承受太多的资金配套要求。只能依靠中央或省里,地方无力提供更多的配套资金,地方的“三农”投入只能依靠中央和省里每年下达一定的专项资金来解决问题。由于许多专项资金使用已经固定化,致使有些地方所需资金与专项的要求有较大偏差,不能自主支配使用,因而难以实现其资金整合。

6、农民缺乏参与财政支农资金整合的话语权。无论是“三农”问题的解决,还是现代农业的发展,在很大程度上取决于农民的参与程度。然而,在整合实际运作过程中,各级地方基本上以政府相关职能部门为主体来进行支农资金整合,从某种程度上说,支农资金项目的确定、安排与使用只是政府部门间的博弈结果,所体现的是中央和地方之间或者部门与部门之间的协调和利益分配。而作为支农资金使用主体的农民却一再被排除在外,难以参与支农资金使用安排这个过程中来,农民或支农资金使用主体不仅缺乏正当利益诉求和表达渠道,而且缺乏平等参与制定游戏规则的权利,其利益表达不能体现在支农资金的项目规划安排中。加之,资金整合信息未能对大众公开,使得农民不能够对项目安排和资金使用等情况进行有效监督和质疑。有些地方支农资金整合后,使得项目安排的受益面变窄,结果是项目区的农户不一定对该项目有需求,而有需求的农户却得不到支农资金的扶持,供求错位则带来整体福利损失。此外,片面强调支农资金的整合,不仅带来的支农资金“垒大户”现象与财政支农目标不符,而且带来一些地区更严重的贫富差距和社会问题。有些地方支农资金在县域范围内整合后,地方政府官员出于政绩方面的考虑,往往更倾向于把资金投给发展基础较好的地区,进一步加剧“马太效应”,这与建设公共财政的理念不相符。

分析影响财政支农资金整合的因素主要是:(1)财政支农资金管理体制不顺。(2)政府间财权与事权划分不清。(3)涉农资金管理部门简政放权不到位。(4)中央和省两级支农资金科目种类过多。(5)财政支农资金预算安排不完整。

四、创新财政资金整合模式的对策建议

(一)加快职能转变,逐步理顺财政支农资金分配管理体制。党的十八大提出“稳步推进大部门制度改革,健全部门职责体系”的要求,从中央到地方首先从部门机构编制入手,建立“大职能、宽领域、少机构”的政府政务综合管理组织体制,减掉职能交叉,完善行政运行机制。通过大部制改革,组建“大农业”部门,将农业产前、产中、产后管理以及农村社会事务管理等职能有机整合至同一部门,打破部门间利益矛盾,降低协调行政成本,提高行政效能,强化“三农”高位协调的领导力、统筹力、执行力。有利于避免财政支农资金多头分配、多头管理的局面,有效杜绝基层项目多头申报的情况出现。

(二)健全完善公共财政支农政策体系,着力提升财政支农资金使用效益。

1、建立财政支农的公共保障机制。按公共财政的要求,健全完善财政支农政策体系。科学界定财政支农保障支持范围,大力优化调整财政支农支出结构,将财政支农政策重点转到农业基础性、公益性和服务性领域。具体建议,中央及省级财政支农政策重点负责公益性、突发性救灾防疫项目,其余基础性、生产性资金、服务性资金全部切块下达到县。中央、省两级应退出直接戴帽下达生产性专项转移支付项目领域,清理归并财政支农项目资金,逐步退出一般性、竞争性涉农领域。加强财政中长期支农政策研究和管理,强化年初支出预算管理的刚性约束,提升财政支农资金效率和效益。

2、明确建立财政支农资金支出责任主体管理模式制度。严格执行党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定,逐步理顺事权关系,相应承担支出责任,进一步明确支农资金投入主体。目前,农业投入责任主体不清,影响财政支农支出投入效益。例如:财政农业粮食补贴项目对增加农民政策性收入,稳定了种粮面积,调动了种粮农民积极性,实际中有转化为农民生活补贴的倾向。年粮补、良种补贴均用一卡通发给农民,农民直接用于良种支出多少,无法统计核实。土地流转后,国家各类生产补贴资金、资金支出责任主体发生变化。是继续补给原承包户,还是补给流转大户,这些均需要合情合理合法给予解决。因此,整合政策资源,理清管理职责,明确投入主体,建立支农资金支出责任制度很有必要。财政支农资金支出管理模式建议划分为三个类型,生产经营主体、服务经营主体、可持续发展主体。

3、继续完善现行的财政支农资金管理模式制度。一是继续加快建立完善财政支农资金监督体系,加强财政支农项目资金管理,提高财政资金的使用效益。二是继续建立和完善项目责任制、项目招投标制、质量监督制、竣工验收制、验收结果鉴定书、财务决算制。三是继续坚持支农资金分类分级管理,净化支出内容,界定支出级次。规范预算编制管理,强化预算执行,减少追加预算的随意性。严格专项资金立项管理,大额专项充分论证,建立支农资金全程绩效考评制度,做到绩效考评、预算编制和预算管理相结合,把绩效考评与管理责任以及资金分配、项目立项挂起钩来。四是继续重点加强资金拨付管理和监督,坚持县级集中报账制管理,规范基层财务管理,坚决制止纠正“以拨代支”,使用自制票据,有的甚至白条代发票现象。五是继续重点坚持实行国库集中支付制度下的支农财政专户制度。主要是减少中间环节,资金不在农口部门资金账户下留停,直接拨付到项目实施单位,加快资金周转下达的速度。六是实行财政资金以奖代补、以物代资等政府采购相结合。严格执行招投标制度。七是重点推进财政资金切块下达到县级与项目备案审批制度。

(三)以项目、产业或园区为载体整合财政支农资金

1、以项目为平台的资金整合。选择确定一个主导产业或几个重点项目,明确支农资金的重点投向,通过项目的实施带动支农资金的集中使用。项目的实施由各部门、各单位负责,不改变性质和用途,修路资金修路,移民资金移民,财政部门负责协调和资金的管理、报账拨付。

2、以产业为平台的资金整合。主要是围绕主导产业进行资金整合,突出资金扶持重点,统筹安排使用资金。通过找准和强化重点,整合各种资源集中投入,在同一项目区内建立统一、协调、互补的项目申报和资金安排机制。在资金整合前实现项目的现行整合,避免了项目建设的交叉重复和相互脱节。从而形成财政资金之间,财政资金和其他资金之间的有效整合,实现资金的化整为零。

3、以园区为平台的资金整合。主要是以产业园区建设为平台,根据园区建设需要,把多个小项目集合成大项目,将分散的支农资金整合成一定规模的资金,用于园区基础设施建设,提升主导产业竞争力。

4、以规划为平台的资金整合。以发展规划引导支农资金整合,虽然最终也是落到项目上,但比以项目为平台的范围更宽,一般是围绕当地农村经济社会发展战略总目标,以服务“三农”为重点,以农业农村经济发展的总体规划为轴心,打造资金整合平台,引导各部门的涉农资金进行综合投入。以发挥资金规模效益。

(四)从资金预算分配使用环节入手,整合财政支农资金

1、从预算编制环节推进财政支农资金整合。在清理涉农资金的基础上,从预算编制环节着手,对分散、到期或低效的涉农资金进行压减、撤销或转变投向;将性质相同、用途相近的资金予以合并、归类;对新增专项资金和预算外资金进行统筹安排、集中投向,从源头上减少资金分散的现象。

2、在资金分配环节推进财政支农资金整合。在推进省级支农资金整合中,积极探索资金分配管理统筹协调机制,加强部门间协调配合,并注重发挥部门的积极性。例如成立涉农资金整合工作领导机构,以常务副省长为组长,分管农业副省长、财政厅长为副组长,发改委、农业厅等涉农部门负责人为成员的支农资金整合协调领导组。各资金整合县成立党政一把手任组长的整合领导小组。也可以探索建立资金分配管理联席会议制度,或财政支农资金整合优化工作省级联席会议制度,成立联席会议办公室,办公室设在省财政厅。 3、从资金使用环节推进财政支农资金整合。一是以规划引导整合。以《农业农村发展重点领域重点项目导向目录》或主导优势产业发展实施方案为抓手,进一步明确全省资金整合的重点和方向。依托主导产业、优势区域、重点项目进行整合。(采编:马春光)

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