黑龙江省粮食主产区利益补偿机制研究(转载)
浏览次数:4969  作者: 柴琨    发布时间:2017-08-17

 

编者按:我省两大平原粮食主产区经济发展水平相对较低,地方财政增收能力较弱,多数产粮大县的财政收入低于全省平均水平,经济增长缓慢。由于财力有限,对粮食支持有心无力,不能给予粮食产业更多的投入,导致粮食主产区生产投入不足。建立粮食主产区的利益补偿机制不仅能够调动地方政府和农民种粮积极性,更主要的是可以促进粮食主产区经济社会协调发展,实现两大平原综合配套改革的发展规划。 一、建立我省粮食主产区利益补偿机制的背景 (一)国家高度重视粮食主产区利益补偿机制的建设。为保障国家粮食安全,保护粮食主产区农民种粮的积极性,促进地方政府抓粮的干劲,努力发展县域经济。国家特别重视对粮食生产的扶持,中央一号文件连续12年关注“三农”问题,2009年中央1号文件指出,加大力度扶持粮食生产,建立健全粮食主产区利益补偿制度。2012年中央1号文件再次强调要建立粮食主产区利益补偿机制,早在党的十七届三中全会通过的《决定》就指出:要健全农业投入保障制度,支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜,建立主产区利益补偿制度。 (二)不断完善粮食主产区利益补偿机制。近年来,国家在对粮食主产区支农资金上有了较大的增长,无论是农田水利建设,还是耕地保护工程,新农村建设以及农村公共物品的供给都取得了巨大的成就。从2004年以来,我国就实行了粮食生产补贴的政策,具体的政策是粮食生产的直接补贴,使用粮食优良品种的补贴,农业生产资料涨价综合补贴,购置大中型农业机械补贴。实行了粮食价格保护政策,制定粮食最低收购价,由中储粮执行收购,2014年开始,试行大豆目标价格制度,在大豆市场价格明显低于目标价格的情况下,给种植大豆农户进行补贴。国家对粮食主产县进行奖励,已经10多年了,而且在财政转移支付方面也给予一定的支持,为了保证粮食主产县经济社会的稳定发展,国家从制度建设方面做出了积极的努力。 (三)粮食主产区利益补偿的积极作用。我国粮食生产扶持政策在我省粮食主产区发挥了积极的作用,对国际粮食市场带来的冲击起到了有效的抑制,在很大程度上保护了农民种粮的收益,尤其是增强了地方政府抓粮的信心。在国家扶持粮食生产政策的激励下,我省粮食种植面积,比1980年增长1倍,2014年我省粮食总产量再创新高,达1248.4亿斤,占全国粮食总产量约1/10,居全国各省(区)首位,商品粮年调出量700亿斤以上,我省利用全国9%的耕地生产10%的粮食,对我国粮食安全做出了巨大的贡献。随着农业生产资料和劳动力价格的不断上涨,还有农地流转费用的不断攀升,种粮的投入不断加大,成本居高不下,要保证种粮农民获得社会平均利润,并使农民收入逐步增长,粮食主产区利益补偿机制发挥了激励和引导的作用,对粮食主产区的现代农业发展起到推动的作用。 二、粮食主产区利益补偿制度的缺陷 (一)粮食补贴行政成本较高。粮食生产的补贴项目较多,粮食生产直接补贴、良种补贴、农用生产资料涨价综合补贴,大中型农机具购置补贴,前三项补贴基本上是普惠制,但每项补贴的相关要求都是不同的,而且有的标准在补贴项目之间还会有交叉,这就给粮食补贴调查工作带来巨大的困难,并且程序相对繁琐。各级政府动用了大量的人力、物力和财力,行政成本过高,得不偿失。由于粮食生产成本不断攀升,而粮食生产补贴的标准又相对较低,生产资料和劳动力价格增长较快,而粮食补贴增长缓慢,2015年我省把粮食生产直接补贴与农用生产资料涨价综合补贴合并为农业支持保护补贴,把补贴资金整合,其中20%用于补贴新型农业经营主体发展土地规模经营,80%按耕地平均每亩标准57.58元,农业支持保护补贴已经成为承包地农户的一项福利待遇,而且还需支付大量的行政成本。 (二)补贴与粮食挂钩不紧密。由于历史的原因,我省的耕地计税面积,农户的承包地面积,粮食播种面积都不是在一个口径内进行统计的,出入较大,有一定的偏差。国家给的粮食补贴都是按照粮食种植的计税面积分配的,这就需要粮食补贴的发放工作处理好各种复杂的关系。粮食生产是动态的过程,在实际工作中对是否种粮的认定也相当困难,因为补贴款是按照耕地拥有量来分配,是一项普惠制的优待政策,种粮农户与非种粮农户并没有待遇上的区别,经过繁杂的手续和大量的工作,粮食补贴还是没有和种粮挂上钩,粮食补贴与粮食生产并没有形成一体化的格局,尤其是实行土地规模经营以来,由于土地承包权与经营权的分离,导致土地向种粮大户集中,真正种粮的农户没有得到应该的补贴,而土地的承包人无论是否种地,都能够按照承包地的面积,得到国家给的补贴。目前实行的农业支持保护政策,根本起不到鼓励种粮农户的作用,只有让种粮农民得到补贴,不种粮没有补贴,这样才能对种粮农户的扶持起到积极的作用。 (三)粮食主产区缺乏粮食生产考核指标。我省粮食主产区(县、市)的政绩考核指标与其他非粮食主产区(县、市)的基本一致,并没有突出基层政府抓粮的考核指标,这将影响到粮食生产的可持续发展,我省粮食主产区粮食商品率达到85%以上,但是多数粮食主产区经济总量不高,发展速度缓慢,人均财政收入远远低于全国平均水平,只占全国平均数的三分之一,这大部分收入还是转移支付和国家财政对粮食主产区的奖励。为了促进和保护粮食主产区地方政府抓粮的积极性,明确粮食主产区的功能定位,制定发展粮食产业的具体指标,突出粮食产业的重要地位,把招商的资金落实到发展粮食产业上来,充分发挥粮食资源的优势,保护环境资源和农用耕地,把考核粮食生产能力作为粮食主产区政府工作的重要内容。 三、粮食主产区利益补偿机制绩效评价 建立与完善粮食主产区利益补偿机制对粮食主产区的经济社会发展起到了积极的作用,不仅保障了家庭经营农户的经济利益,提升农民家庭经营收入,而且对发展粮食生产,保障国家粮食安全都做出重大贡献。 (一)粮食补贴体现公平但效率较低。粮食补贴的普惠制性质,让所有的承包地农户都能得到补贴,这对于发展粮食生产,保障国家粮食安全以及增加农民收入都起到了一定的积极作用。在公平的基础上,通过政策扶持和引导,激发农民种粮积极性,调动地方政府抓粮的热情。但是,这种公平的优惠制度缺少动力机制,没能起到增强农户种粮的热情,还无形中增加了土地的流转成本,对土地规模经营业起到一定的限制。尽管政策设计的初衷是扶持种粮农户发展粮食生产,但在实践中保护的是承包地农户的利益,尤其是通过土地流转的种粮大户,不仅没有享受到国家的补贴,反而还要增加农地流转的机会成本。尽管地方政府在发放补贴上投入了巨大的行政成本,但对种粮农户的激励作用不显著。 (二)粮食最低收购价保障农民收入预期。由于国际粮食市场价格的波动,必然冲击到国内粮食价格的稳定,再加上期货、股票市场的传感效应,都将影响到农民出售粮食的价格。为了保障国家粮食安全,稳定粮食市场,避免粮食市场价格出现大幅震荡的局面,国家在特殊时期对玉米、水稻、大豆、小麦等重点粮食品种,实行托市价格临时收储政策, 2014年大豆开始实行目标价格制度,我省大豆目标价格定为每斤2.4元,实际市场价格每斤1.8元,农民生产每斤大豆能得到国家价格补贴0.6元。粮食价格保护政策正在从临时收储的最低收购保护价向目标价格制度转变。实践证明:最低保护价政策虽然能让农民在种粮收入上得到保障,但是这一政策却扭曲了粮食市场价格,致使我国粮食产品缺乏市场竞争力。因此,借鉴国际经验与结合我国的实际情况,探索实行粮食目标价格制度,让粮食价格回归市场,提高我国粮食的市场竞争力,并努力保护种粮农民与粮食消费者的利益。 (三)良种补贴优化粮食品种结构。2015年国家继续对我省水稻、玉米、大豆、小麦实施全覆盖的良种补贴。良种补贴对象为全省农村使用优良品种种植水稻、玉米、大豆、小麦的农民(种植者),实行有种有补、不种不补、谁种补谁。良种补贴的标准为水稻每亩15元,玉米、大豆、小麦每亩各10元。在良种使用的选择上,基本上是由种地农民自己决策,农民主要是依据自身的经验和周边示范户的实践来判断种子是否可以选择。但是多数地区,还没有把良种补贴与良种推广有机结合起来,政府只是把补贴发给了农民,缺少对良种推广与技术指导服务。尽管良种补贴改善了粮食品种结构,但是要想从根本上解决假种子对农民的侵害,让所有农民都使用优质的粮食种子,还要从制度上不断创新,提高良种补贴的资金使用效率,通过良种补贴让农民都使用上优质种子。 (四)各项补贴有利于降低粮食成本。2015年我省实行的农业支持保护补贴,这项政策与2006-2014年的粮食补贴制度不同的是财政补贴资金进行整合使用,把粮食直接补贴与农资综合补贴(化肥、农药、柴油等农业生产资料涨价补贴)合并为农业支持保护补贴,并且把补贴资金的20%用于新型农业经营主体(专业大户、家庭农场、专业合作社),这对发展农业规模经营起到了积极的作用。虽然农业支持保护补贴起不到抵消粮食生产成本上涨的幅度,但还是能相对降低粮食生产成本。在补贴方法上,按种植面积通过一卡通打卡到户。这项补贴从2006年开始,按照农资价格上涨的幅度,每年都有不同程度的增长,除了中央政府的补助,各地政府财政也拿出专项资金,直接补贴种地农民,或者补贴化肥企业,降低化肥生产和流通成本。 1、粮食补贴影响土地规模经营。粮食补贴制度设计初衷是为了保护种粮农民的经济利益,因为粮食与其他经济作物相比较效益较低,然而粮食又是准公共产品,国家必须保障粮食安全,就制定了粮食补贴制度。但是,为了便于制度的执行,各地为了减少矛盾,都采取了不同的补贴方法,一些地区按计税耕地为依据进行补贴,有的地区按承包地面积为依据进行补贴,还有的地区按粮食种植面积进行补贴,承包土地的农户人人都能得到补贴,属于相对公平的普惠制形式,并没有直接与种植粮食直接挂钩。尤其是在耕地使用权、承包权、经营权相分离的情况下,通过农地流转取得经营权的种粮专业大户,实际上得不到多少粮食补贴,并且农地流转费逐年增高,2015年粮食主产区耕地流转费用每亩达到500-800元不等,规模经营取得的效益已经被流转费用抵消,这种补贴制度虽然对具有承包经营权的小农户粮食生产起到一定的扶持作用,粮食补贴不仅增加了农地流转的机会成本,也强化了承包地农户的恋土情结,对土地规模经营造成一定的负面影响。 2、国家给粮食主产区奖励不够。粮食主产区地方政府,为农户粮食生产做了大量基础性和服务性工作,如农田水利工程建设、中低产田改造、防护林建设、大江大河治理、 农业生态环境建设等基础工作,还有对农业生产所需的气象服务、信息服务、技术服务、防灾抗灾服务、农业保险服务等公共服务。这些工作都需要资金支持,但是国家对粮食主产区的奖励资金却较少。2014年国家安排产粮大县的奖励资金为351亿元,每个县大约2000-3000万元,对促进地方政府组织持久抓粮的动力不足。因为农民靠打工赚钱,对粮食多收或少收并不在意。为了调动基层政府抓粮的积极性,尤其是村级组织的工作热情,加大对村干部的奖励力度,增加对种粮大户的补贴,在农业基础设施建设方面给予资金支持。 四、建立与完善粮食主产区利益补偿机制 (一)建立与完善粮食生产扶持制度 2004年我国开始实行了粮食生产补贴制度,对保障国家粮食安全,调动农民种粮积极性,降低粮食成本,促进粮食主产区发展都起到积极作用。但是,由于现代农业的快速发展,要求土地实行规模经营,部分农户把土地给流转出去,而种地的农户没有得到补贴,这就要求我们在农地所有权、承包权、经营权相分离的情况下,如何完善粮食生产补贴制度。 1、建立健全粮食统一供给优良品种制度。这些年的实践证明,种子革命是带来粮食生产飞跃发展的关键环节,国家十分重视粮食新品种的应用和开发,从2004年起,国家对部分地区种粮农民的良种给予补贴,但除水稻良种补贴外,小麦、玉米、大豆选择在集中产区给予少量的补贴。针对农民对假种子侵害防范能力弱,危害影响严重的状况,我们应把推广优良品种作为支持粮食生产的重要手段。目前良种补贴范围较小、标准低,根本无法保证农民对良种需求。建议政府加大良种补贴,改变补贴方式。我省通过各级种子管理部门,制定统一规划,把适合当地生产的具有市场竞争力的优良品种,免费提供给种粮大户、种粮专业组织、家庭农场及农户,实行国家供种制度。这不仅有利于优良品种推广,提高粮食市场竞争力,对提高粮食产量,保障国家粮食安全,增加农民收入都将起到积极作用。 2、建立健全粮食生产新型经营主体补贴制度。粮食直接补政策实施以来,虽然取得了较好的政策效果,但是这项政策本身需要进一部完善。补贴标准较低,对农民种粮收益保障作用不大,补贴方式也存在明显不合理之处,有的补贴并没有补到种粮农民手中,粮食种好种差补贴一样,产量高低补贴一个样,甚至种不种粮食也同样拿补贴,补贴资金的效果没有充分体现出来。国家应加大对黑龙江省的财力投入,将用于“三农”的投资向粮食生产倾斜,要通过完善各种补贴和价格支持政策,确保粮农收益稳定增长,进一步完善种粮农民的粮食直补良种补贴、农机具购置补贴等补贴的范围和规模。随着农村种粮劳动力的逐年减少,粮食生产新型经营主体的贡献越来越大。因此要加大对新型经营主体的奖励政策力度,如增发补贴、赠送大型农机具、优先参加农业保险、设立粮食生产新型经营主体贷款专项基金等,保护他们的种粮积极性。重点增加对粮食主产区粮食生产新型经营主体的补贴,在现有基础上,中央财政要逐年较大幅度增加补贴规模,提高补贴标准,充分发挥粮食直接补贴政策对粮食生产的激励效应。在现有粮食补贴的基础上,增加规模经营的补贴,按照耕地面积或提供商品粮数量,提供相应的补贴,并在信贷、科技推广、农业机械作业等方面给予重点扶持,加快培育种粮大户和家庭农场以及粮食专业合作社。 3、创新农业配套设施用地扶持制度。发展规模经营,需要加大对农业生产配套设施,同时对用地的要求也比较强烈。一是农机设备存放用地。大型农机具要建储库,露天随意摆放会缩短机械设备的使用寿命。二是粮食仓储设施用地。规模化的粮食生产,无论是烘晒还是销售前的储存,都需要建立粮食储存设施。还必须达到防潮、防火、防盗的要求。三是鲜活农产品冷链建设用地,由于水果和养殖的产品,在储存上急需建设冷库,对这方面用地需求也比较大。由于冷库建设涉及用电用水设施安排,不易解决。四是农业合作社和龙头企业产品分级包装、储运、设备安放等用地。这些用地审批难度大,制约了新型农业生产主体的进步发展。因此,省政府要出台相关用地扶持政策,在农村建设用地中给予优先安排。 4、创新农地流转服务制度。总体上看,我省农村土地流转规模越来越大,范围越来越广,方式越来越多样,但是土地流转的交易成本有时显得过高,土地收益纠纷普遍存在。粮食种植大户普遍反映土地流转合同期限短,每年一签,由于土地流转市场价格不断波动,误判成本非常高,各类新型农业生产主体迫切需要有关部门为他们提供土地流转服务。因此,建议由地方政府牵头组建土地流转中介服务组织,免费为新型农业生产主体提供土地流转服务。 (二)建立与完善财政支农制度 黑龙江省粮食主产区(县)财政基础薄弱,地方政府主要依靠转移支付维持运行,为保证粮食主产区的可持续发展,鼓励为国家粮食安全做出重大贡献的粮食主产区,积极构建促进粮食主产区发展的财政支农制度。 1、构建优惠粮食主产区的财政转移支付制度。由于历史原因,黑龙江省粮食主产区形成了以粮食生产为主导产业的格局,非农产业发展缓慢,区域经济结构单一,税源缺乏,创税能力较弱,转移支付是财政收入的主要来源。国家要从粮食安全的高度来对待粮食主产区的发展,落实区域统筹、城乡统筹的战略目标,促进粮食主产区经济社会的协调发展,在财政转移支付上要给予粮食主产区实行优惠政策,由于粮食主产区财政收入主要依靠转移支付,财政资金十分紧张,主要用于工资发放和维持基本的运转,根本没有财力去提高公共物品供给与公共服务水平,对国家要求配套的各类项目资金根本无力支付,建议取消粮食主产区财政支付的各项配套资金,财政转移支付向粮食主产区倾斜,保证粮食主产区(县市)的财政收入达到全国(县市)平均水平,并且要建立财政转移支付的增长机制。 2、建立与完善向粮食主产区集中投入的预算制度。从预算环节整合支农资金,预算编制上,逐步建立向粮食主产区集中的投入机制。依据粮食主产区总体发展规划,以充分发挥粮食主产区功能的需要,对各部门的预算进行清理,对同类性质的预算要合并整合,尤其是同样用途的项目支出,要归并合一。粮食主产区的财政预算安排,要体现出发挥区域产业优势,围绕强化粮食主产区的地域职能进行配置资金。涉农财政专项资金的整合,要努力协调好与林业部门、农业部门、水利部门、国土部门、农业开发部门等有关单位的关系。认真探索资金整合对提升财政资金使用效率的经验,并且积极推广行之有效的办法,严格财政资金的预算管理,把财政资金真正用于优化区域经济结构,加强粮食产业发展,突出基础设施建设,完善社会事业。 3、建立与完善农业重大项目资金使用效率评价制度。支农财政资金整合是一项财政预算制度的重大改革,这对于有效发挥财政资金的使用效率,减少财政资金的浪费都将起到积极作用,尤其是对粮食主产区大型工程项目建设将起到极大的推动作用。因此,建议财政支农整合资金要用于重大农业项目,实行可行性研究与资金使用效率评价制度,减少资金浪费,提高资金使用效率。我省财政整合资金要重点支持我省粮食主产区500处万亩以上高标准基本农田,把这500处万亩以上集中连片,设施配套、旱涝保收、高产稳产、生态良好、抗灾能力强,与现代化农业生产和规模经营相适应的优质高产基本农田,打造成国家粮食新的增长点。 4、建立健全政策性粮食保险制度。世界上任何一个国家都对粮食生产实行政策性保险,美国在大幅度削减财政预算的情况下,把财政支农资金转向增加政策性农业保险,提高国家对农业保险的补贴。由于自然灾害和粮食价格是影响粮食生产重大因素,政府应该对粮食自然灾害和粮食目标价格保险实现全额补贴,并制定统一的制度框架。目前中央财政对农业保险发展的支撑主要是保费补贴,补贴水平仍然较低。从2004年开始试点的多种形式农业保险,由于产粮大县财政收入主要是依靠转移支付,种粮农户资金短缺,保费补贴对粮食生产的保护力度较小,尽管农民出资保费的比例不大,但是动员他们参保仍然很困难。因此,为了国家粮食安全,要重点支持粮食主产区实施粮食自然灾害和粮食目标价格保险,所需保费应该中央财政全部承担,加强财政补贴力度,为粮食主产区农民种粮提供保障,提升农民防御自然灾害和市场风险的能力。同时,加快建立粮食再保险和巨灾、市场风险分散机制。政府购买保险公司的专业服务,粮食保险单独建账、独立核算,中央财政负担粮食保险费用。 (三)建立与完善优先供给粮食主产区公共产品与服务制度 尽管国家实施强农惠农政策,但农业支持保护制度不完善,城乡二元结构矛盾突出,城乡公共服务制度不统一,公共资源在城乡之间分配不均衡。为全体国民提供均等化的基本公共服务,是政府和公共财政的基本职责。由于历史原因,粮食主产区(县市)基本上形成了以粮食为主导单一产业结构,财政收入薄弱,主要依靠转移支付,各项公共服务建设资金短缺。因此,建议国家建立与完善优先发展粮食主产区公共服务制度,推进区域统筹发展。 1、建立健全优先发展粮食主产区社会事业制度 区域的发展差距,主要是公共物品供给不平衡。要逐步实现基本公共服务均等化,缩小城乡发展差距。中央政府应按照逐步实现城乡基本公共服务均等化的要求,与经济发展水平和公共财政能力相适应,全面提高财政对农村基本公共服务的保障水平。逐步改变城乡分治的制度安排,形成城乡统一的制度框架,促进公共财政资源在城乡均衡配置,为城乡居民共享经济社会发展成果提供制度保障。加快发展农村教育事业,提高农村义务教育水平,使农村人人享有接受良好教育的机会。创造条件,实施免费的农村职业教育,加快在农村普及高中教育。加快发展农村卫生事业,增强公共卫生和基本医疗服务能力,逐步提高新型农村合作医疗的保障水平,做到人人享有基本医疗卫生服务。完善农村最低生活保障制度,探索建立新型农民社会养老保险制度,加快解决失地农民和农民工社会保障问题,完善农村社会救助制度,做到人人享有基本生活保障。 2、建立健全粮食主产区适用人才队伍建设制度。人力资源开发是经济增长的关键环节,农村适用人才带头人是农村劳动力群体中的拔尖人才,是社会主义新农村建设的领头雁。一个强有力的基层领导班子、一个能力强的带头人,是农村经济、社会、文化和党的建设事业又好又快发展的关键。我省作为全国的粮食主产区和国家重要的商品粮生产基地,承担着保障国家粮食安全的重任。加快农业适用人才队伍建设,不仅可以改善农产品品质,提高单产,增加总产,而且能够有效促进农民增收。建议组织部们将各种农村人才培养资金进行统筹和整合,建立农村适用人才培养专项资金,由组织部门和农业主管部门负责,加快县、乡、村农业人才培养,以满足我省千亿斤粮食产能工程和新农村建设对农村适用人才的需要。 3、建立健全农村金融服务制度。农民种粮缺少资金投入是十分普遍的现象,为解决农民种地资金紧张状况,要放松对粮食主产区农村金融的管制,加快建立粮食主产区的农村金融服务体系。一是明确各类正规涉农金融机构职能,强化银行业金融机构的支农责任。农业银行作为农村金融体系的骨干和支柱,应坚持为农服务的方向,稳定和发展农村服务网络,进一步强化为“三农”服务的市场定位和责任。拓展农业发展银行支农方式,向种粮大户倾斜,完善其功能定位和运行机制,加大各类政策性金融对粮食生产信贷支持。加快信用社改革,进一步引导农村信用社,确保其服务方向不变、信贷资金不外流、支农力度不减弱、发挥好为农服务主力军作用。为使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村,必须扩大邮政储蓄涉农业务范围。二是放宽农村金融机构准入政策,规范发展多种形式的新型农村金融机构。随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出,在切实加强监管的基础上,应允许新设机构进入农村金融市场,规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行,特别是重点引导各类资本,到金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的粮食主产区投资设立机构。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。对依法运作、操作规范的民间借贷,要依法保护借贷双方的权益。三是鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务,积极发展村镇银行。在加强管理和规范的基础上,继续扶持村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款服务公司等新型农村金融机构。

执笔人:陈沫(采编:房路臣)

 

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